破題“危舊小”，城市更新的繁與難

商店林立的南京市秦淮區(qū)瑞金路，熱鬧繁榮。但從6號巷口拐進去，卻是另一番場景：年代久遠的磚木結構房屋，斑駁的外墻布滿霉斑，違建和空中飛線雜亂無章，整個片區(qū)破敗不堪。這是始建于1969年的御河新村小區(qū)，住著199戶居民，是典型的城區(qū)“危舊小”。

2020年底，該小區(qū)的建筑分別被鑒定為C級和D級危房，啟動拆除重建。令人始料未及的是，這個利民惠民的城市更新項目舉步維艱。天平的兩端，一邊是大多數(shù)居民迫切的改善意愿，另一邊是少數(shù)居民堅持兩年仍不簽約。

近日，該項目傳來消息，其中的4棟樓房以及平房部分即將動工。剩余的1棟樓房，擬改為修繕加固。

“既要充分尊重民意，也要盡力促成民意的統(tǒng)一?！边@是成片居住類地段城市更新項目最大的難點所在。御河新村作為南京首批啟動的居住類地段城市更新項目之一，其兩年多的探索和實踐，對南京的城市更新試點不無啟示。

17平方米老房子一住50年

“一到下雨天，頂樓漏雨，底樓淹水?！比鸾鹇方值擂k事處副主任殷耀華每逢暴雨天就要去御河新村排險。去年7月的一天夜里下了場暴雨，殷耀華立即帶人趕到現(xiàn)場，“那天夜里燈火通明，一樓的居民都在從家里往外排水?！?/span>

漏雨、淹水，整體建筑老化嚴重，單位面積小、功能不全……都是迫切需要解決的問題。例如18棟，大部分房屋面積不到20平方米，130多戶居民沒有自己的衛(wèi)生間，如廁全靠小區(qū)對面的公廁或痰盂解決。

御河新村是上世紀南京最早一批居民小區(qū)之一。5棟3層樓房分別是南京機床廠、新街口百貨公司、南汽集團的職工宿舍樓，至今仍住著不少老職工。其中，18棟202室68歲的王英鳳一家三口，在17平方米的小房子里住了30年?！耙婚g12平方米的小屋既是臥室又是客廳，加上過道和廚房，統(tǒng)共才17平方米，住得憋屈。冬冷夏熱，沒有衛(wèi)生間，就用大盆洗澡。上廁所得下樓，100多戶人家共用一個廁所?！蓖跤ⅧP說，這棟樓的住戶大都是南京機床廠的老職工，有的已在這里住了50年。

居民改善的意愿強烈，多次向街道反映要求更新。殷耀華說，瑞金路街道和壹城集團從2020年底啟動該片區(qū)的城市更新工作，提出全部拆除重建的方案。從當時的調(diào)查情況來看，大部分居民同意這個方案，并在2020年底搬離御河新村，在外租房過渡。

根據(jù)南京《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實施細則》，涉及危房消險的居住類地段城市更新項目，需更新項目內(nèi)相關權利人簽約率達95%，滿足一定條件后，才可辦理建設工程規(guī)劃許可。兩年來，項目工作組召開了20多次居民議事會，進行兩輪意見征詢。2022年7月首次簽約時，簽約率不足95%。當年12月，項目重新劃分為3個更新單元后再次啟動簽約，其中兩個更新單元簽約率分別為99.2%、100%，168戶居民即將如愿以償，而第3個更新單元簽約率仍不足95%。

一戶一案滿足個性化設計

瑞金路街道和壹城集團聯(lián)合成立的工作組經(jīng)過多次居民議事會后，商定的項目實施方案為：整個片區(qū)拆除重建，重建后的樓房增設電梯，其中兩棟增加一層樓，比原有的建筑面積增加1000多平方米，增加的面積用于完善每戶的使用功能，為其增設衛(wèi)生間、廚房等。原先住在平房的居民全部進入樓房，平房拆除后的空間作為小區(qū)公共空間，增加綠化景觀等。承擔項目設計的江蘇深遠建筑設計研究有限公司繪制的效果圖顯示，整體建筑延續(xù)了此前磚紅色外墻、斜屋頂?shù)娘L格，樸實大氣，樓棟間距開闊，小區(qū)綠植環(huán)繞。

根據(jù)南京市相關政策，C級和D級危房拆除重建，建設成本由政府補貼40%、60%，居民承擔剩余部分。項目現(xiàn)場負責人、壹城集團的陸劍峰告訴記者，該項目建安造價為5500元/平方米。按照每套房屋平均增加3至5個平方米的面積計算，每戶居民需要承擔幾萬元到十幾萬元不等。

大多數(shù)居民對這個方案十分滿意。簽約時，不少居民提前一天來到項目辦公室門口排隊。王英鳳可選的戶型建筑面積雖然只有29平方米，但仍比原住房大了不少。設計師張幸說，這是符合江蘇省《住宅設計標準》要求的最小戶型。

“這里菜場、購物、就醫(yī)都方便，又有電梯，特別適合老年人住。”王英鳳表示，“住了幾十年的地方，還是不想離開。”

每戶居民都有不同的訴求，其中對戶型和面積的要求最為具體。陸劍峰表示，面積是無法突破的底線，而關于戶型的個性化設計，則盡量優(yōu)化滿足，必要時采取“一戶一方案”。

重新拆分更新單元“破題”

2022年7月，項目首次啟動簽約，最終簽約184戶。由于簽約率不到95%，項目被迫暫停。

聽到這個結果，已經(jīng)在外租房過渡近兩年的184戶簽約居民出現(xiàn)焦慮情緒。70多歲的居民於水娟流淚道，她做夢都想住在一套有衛(wèi)生間、有廚房的房子里。15棟109室居民李女士說，在外過渡的兩年里，已經(jīng)有幾位年紀大的老鄰居過世，他們生前最大的愿望就是住上有電梯的新房，卻沒有等到這一天。

對此，南京市秦淮區(qū)委、區(qū)政府召集相關單位，多次會商研究，試圖找到新的突破口。他們發(fā)現(xiàn)，未簽約居民主要集中在15棟。這棟樓房建筑年代較晚一些，每戶面積略大一些，是成套住宅，居民的情況也較為復雜。“是否可以按土地權屬將片區(qū)劃分為3個更新單元，再重新計算簽約率呢？”他們?yōu)檫@個創(chuàng)新思路找到了政策依據(jù)：寧規(guī)劃資源【2020】339號規(guī)定“更新片區(qū)劃定可以結合產(chǎn)權界限調(diào)整規(guī)劃地塊范圍，合并或拆分地塊”。

于是，項目被重新劃分為3個更新單元：17、18、19幢房屋及平房為一個單元，16幢為一個單元，15幢為一個單元。如此調(diào)整后，2022年12月8日簽約程序再次啟動。工作組也擴容了，增加精干力量，加快簽約進度。至2023年1月6日簽約期滿，第一個更新單元簽約率99.2%，第二個單元簽約率100%。而第三個更新單元由于7戶未簽約，項目組擬改為修繕加固的更新方式消除安全隱患。

這個結果，令御河新村片區(qū)168戶居民選擇以拆除重建更新改造的愿望得以實現(xiàn)。但是，15幢的24戶已簽約居民不免失望。對“各有理由”不簽約的7戶居民，工作組曾多次拿出針對性的方案，但均未達成統(tǒng)一意見。

城市更新考驗管理者綜合能力

從大拆大建到“留改拆”，近年來我國城市更新的模式發(fā)生重大改變。2021年，南京和蘇州入選住建部首批城市更新試點名單，先行先試，探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機制、可持續(xù)模式及探索建立城市更新配套制度政策。

南京將城市更新分為四大類，其中，居住類地段城市更新與百姓生活息息相關，在試點探索中遇到的問題最為復雜。2022年9月，在一場《南京市城市更新辦法（試行）》征求意見座談會上，來自基層一線的區(qū)級更新辦工作人員，對居住類地段更新談及的困難最多。

南京大學城市規(guī)劃院有限公司城鄉(xiāng)分院院長張川認為，居住類地段城市更新開展的難度在于，一是市民對自己切身利益能否保障的擔心，二是公共投入大，資金平衡有難度，這些均十分考驗城市管理者的綜合治理能力。他認為，首先要在法律框架下確定各方權責利邊界，工作組向居民公開、透明傳達國家城市更新的基本政策后，要保障他們的合法權益、合理訴求并尊重他們的選擇?！澳壳埃覈鞯爻鞘懈鹿ぷ髡谔剿魍七M，經(jīng)驗不斷積累。市民對城市更新的認知存在差異，城市管理者可用的治理工具、解決問題的辦法需要繼續(xù)探索。”

秦淮區(qū)是南京推行居住類城市更新項目最多的一個區(qū)。3月11日，該區(qū)另一個居住類地段城市更新項目“小松濤”簽約率實現(xiàn)100%，而比“小松濤”早啟動一年的御河新村，至今仍未真正進入建設階段。

南京市規(guī)劃資源局秦淮分局局長、區(qū)更新辦常務副主任李建波表示，這個協(xié)調(diào)解決難題的過程，恰恰對探索中的城市更新最有意義?！按蠖鄶?shù)居民認可，少數(shù)居民因主、客觀認識‘暫未跟上’，這種情況下，既要充分尊重民意又要促成意見的統(tǒng)一，很難一蹴而就?！彼ㄗh，對更新項目內(nèi)大部分人的公共利益采取“點式征收”，同時因地制宜、一戶一策加強民生兜底統(tǒng)籌，爭取居民的廣泛理解和參與。